La nécessité d’être efficace commandait la fin d’un état très concentré et centralisé avec ses monopoles ; impossible pour lui de mobiliser une société. Ce pouvoir de l’état, avec ses sous-échelons rachitiques posait un problème de démocratie. Il y avait là un réel enjeu. Les résistances nombreuses seraient à vaincre, tant les intérêts autour de l’état étaient divers et importants. Car la décentralisation consistait à transférer des compétences de l’état à d’autres niveaux de gouvernement : les communes, le département et la région. En transférant des compétences, l’état transférait les charges qui leur étaient liées et donc des moyens pour les compenser.

Les communes sont devenues responsables des actions de proximité, les départements de la solidarité et les régions sont aujourd’hui les compétentes en matières d’infrastructures et de formation. Dans un premier temps, tous les transferts n’ont pas été réalisés de façon aboutie. Mais l’organisation du territoire en communes, départements et régions, n’a pas été modifiée : le cadre est demeuré fixe, peu importe qu’il fut pertinent ou pas. En principe, c’est la région qui aurait dû se retrouver en force, alors que c’est aujourd’hui le département.

I

Un empilement de compétences

Certaines questions demeurent entières : quelles relations peuvent être celles des communes entre elles pour s’assurer de la continuité spatiale de leurs services ? Comment un interlocuteur peut-il déterminer s’il est plus pertinent d’agir au niveau du département ou de la région sur les questions où cela n’est pas évident... Car de la décentralisation résulte un empilement de compétences qui ne sont pas articulées entre elles et qui ne sont pas encore totalement résolues dans le deuxième temps de la décentralisation, plus récent que celui de l’époque de Gaston Deferre. Les diverses lois ne règlent pas une autre question qui, si elle avait été prise à bras le corps, aurait pu entraîner une vraie révolution culturelle : celles des relations entre les différents échelons de compétences et leurs populations respectives.

Le résultat est que les compétences sont définies verticalement. Mais comment alors assurer la continuité spatiale dans la prise en compte des populations et de leurs difficultés qui, elles, sont transversales ? Par exemple : mon logement est insalubre, je bénéficie du Rmi pour le payer et j’ai besoin d’une formation pour pouvoir retourner sur le marché du travail. Par ailleurs, mon voisin qui vit dans une rue qui jouxte la mienne, relève d’une autre commune et a les mêmes problèmes que moi avec son logement : à qui devons-nous nous adresser ? (2) Comment peut-on tenter de régler globalement des problèmes relevant tous de structures différentes ? La cohérence entre les espaces de vie n’est pas assurée. Les structures de coopération entre communes ont d’abord été facultatives. Celles qui le voulaient pouvaient s’organiser ensemble sur des questions telles que celle de l’urbanisme, mais sans y être obligées. De même, les associations qui travaillent sur des territoires de vie ont donc plusieurs interlocuteurs, mais aucune procédure ni contrat unique ne sont prévus. A chaque échelon ses pratiques administratives et ses exigences à l’égard des associations. Et quel est le rôle de l’état en matière de questions sociales et de solidarité. Les conseils généraux n’ont pas toutes les mêmes politiques sociales. N’y a-t-il pas une fonction étatique qui devrait contribuer à réduire ces inégalités ? Ceux qui avaient pour mission de réfléchir globalement, de prévoir, tels la Datar, le Commissariat général au plan n’existent plus.

Graduellement, toutes les communes se sont organisées en pays, en syndicats intercommunaux, en métropoles pour compenser la fragmentation du territoire. Ces nouvelles structures sont venues s’ajouter aux anciennes. Et, finalement, dans les toutes récentes années de la décentralisation, ce n’est pas la région qui est sortie gagnante des partages de compétences, mais plutôt le département. Des conseils de développement ont vu le jour avec une représentation associative tant au niveau local que national. Par ailleurs, l’état s’est beaucoup appauvri, réduisant ses impôts et certaines charges. Les conseils généraux ont des moyens et des politiques sociales inégalitaires.

La fonction associative

Devant un paysage fragmenté, des populations définies par leur territoire de vie et pas prises en compte dans leur globalité, il revient aux associations de rétablir une transversalité et une cohérence spatiale. C’est-à-dire, d’assurer une plus grande égalité entre les individus, ainsi qu’entre milieu rural et milieu urbain. « Les associations doivent désormais repérer, dénoncer, affronter et, si possible, réduire les inégalités spatiales, les disparités sociales et les carences démocratiques qui se sont produites ou accentuées par la décentralisation ». (H. Faure).

Il revient ,en particulier aux associations de solidarité d’engagement et d’utilité sociale ,d’œuvrer pour une plus juste égalité spatiale, une plus forte cohésion sociale et une participation citoyenne plus active. Cela nécessite de traiter globalement les situations locales et construire les conditions pour que la population puisse élaborer un discours ascendant qui soit partagé par le plus grand nombre. La décentralisation est un processus qui est toujours en cours plus qu’un état des choses stable et arrêté. Il existe des possibilités d’expérimentation et d’essais, voire d’erreurs, des recentralisations et de nouvelles décentralisations. Les associations doivent elles aussi profiter de ces possibilités. Par ailleurs, la démocratie directe permet de questionner certaines institutions par les nouvelles possibilités d’organiser des pétitions et des référendums. Les collectivités peuvent s’engager dans de nouveaux territoires, jusqu’alors inexplorés, et acquérir de nouvelles compétences. De même, le principe de subsidiarité (si le plus petit échelon peut faire mieux que l’échelon au-dessus, il le fait) permet d’augmenter les actions et les compétences de certains échelon. Un chef de file peut alors se dégager parmi les collectivités. Et, certaines collectivités peuvent « grignoter » les compétences des autres. Aujourd’hui, les associations se trouvent dans un paysage à la fois flou et complexe. De nouveaux territoires ont, en effet, continués à être dégagés, par exemple, les ZEP.

Une autre question sur laquelle les associations doivent rester vigilantes est celle de la fiscalité. Selon les départements, par exemple, le RMI peut être considéré comme un revenu de substitution , une assurance chômage ou un complément familial, car selon leurs moyens et leur politique, les départements peuvent proposer de nouvelles aides spécifiques destinés à certaines populations, liées à certaines démarches, telle l’insertion, par exemple...

Comment les associations peuvent-elles remplir leur rôle ?

Survivre La première et la plus importante mission des associations, c’est de résister. Autrement dit, de survivre. Si la décentralisation peut mettre le territoire en miettes, il ne faut pas que les associations subissent le même sort. Actuellement, il souffle un fort vent d’incitation à la marchandisation. Les associations sont poussées vers une logique de prestation de services en échange de soutiens financiers finalisés, plutôt que contre des subventions globales qui leur seraient attribuées pour l’ensemble d’un projet qu’elles auraient défini. Même les financements européens semblent adopter cette perspective. Les associations doivent tenter d’éviter cet écueil en diversifiant le plus possible leurs sources de financement et en établissant des partenariats avec d’autres associations qui partagent les mêmes valeurs qu’elles. Les liens entre professionnels et bénévoles ne doivent pas être rompus dans ce processus.

S’organiser Parallèlement les associations sont invitées à participer à de nombreuses instances -temps pour lesquels elles ne sont pas rémunérées. S’il est plus facile pour les grandes associations de faire entendre leurs voix, les plus petites peuvent pallier leurs manques de moyens ou de disponibilités pour ces temps de concertation. Elles doivent s’organiser et se rendre crédibles si elles souhaitent être au courant des projets et également faire entendre leur voix par une structuration en réseaux. Cette mise en réseau peut se faire à tous les échelons : local, régional et national. Ce n’est malheureusement pas facile, en cette période de manque de bénévoles, pour les associations d’assurer une réelle participation aux réseaux. D’autant plus que l’état se décharge de nombre de ses responsabilités pour les confier aux associations sans allouer les moyens nécessaires pour y faire face. Certaines d’entre elles peuvent alors se retrouver étouffées par trop de demandes et préférer se replier sur elles-mêmes pour consolider leur projet avant de s’engager davantage.

Innover Les associations, dans le nouveau contexte de la décentralisation, n’ont pas perdu leurs compétences ni leur capacités d’innover. Ces qualités sont précieuses pour faire face au nouveau paysage politique et administratif. Une de leurs plus grandes forces est leur connaissance du milieu et leur capacité à faire émerger les besoins. Elles doivent donc redéployer leurs actions et renforcer leur solidarité interassociative. De nouvelles opportunités ont été ouvertes par la décentralisation où les associations devront s’efforcer de prendre toute leur place, tout en tissant des réseaux solidaires. Elles peuvent s’appuyer sur des initiatives et des innovations locales et, pourquoi ne pas inverser le principe de subsidiarité (l’échelon plus élevé pourra faire ce que le plus petit échelon ne peut pas). De nouveaux espaces de concertation se mettent en place dans les régions. Par exemple, le Conseil régional de la vie associative en Rhône-Alpes (Coreva) Quand des associations feront valoir leurs compétences au sein d’un réseau, cela pourra être pour elles, mais aussi pour leur réseau. Tout en veillant à ne pas se faire instrumentaliser, les associations peuvent permettre la rencontre entre l’offre descendante de soutien public et l’expression ascendante des priorités stratégiques et des besoins locaux des populations. Elles contribueront alors au remplacement des logiques sectorielles et territoriales par des logiques de projet territorial.

Evaluer L’évaluation, qui gagné maintenant tous les secteurs de la société devient encore plus nécessaire aux associations pour comprendre et partager ce qu’elles font en termes d’utilité sociale. Evaluer est souvent mal compris : plus qu’une liste d’objectifs dont on note s’ils sont atteints ou non, il s’agit, à partir de réflexions, de dégager les lignes de force des actions et des expériences menées, de formuler des propositions nouvelles qui peuvent entraîner une capacité de négocier des actions inédites, d’élargir les expériences et en faire faire de nouvelles. Evaluer ensemble, renforce la cohésion sociale. Les évaluations portent de nouvelles propositions, de nouveaux projets. Valoriser et faire connaître ces projets et leurs résultats est important pour aboutir à une reconnaissance des associations et de la vie associative, ainsi que pour faciliter l’aboutissement de projets. Cela est plus facile à réaliser par des partenariats centrés sur l’information, la communication et d’éventuelles publications pour mieux diffuser les connaissances.

En conclusion, les associations doivent imaginer, expérimenter et continuer de rêver.

La construction d’un projet de territoire

Construire un projet de territoire exige un important travail commun des associations sur un même espace. Les interlocuteurs associatifs doivent tous être mobilisés afin, que des échanges, naissent un diagnostique commun, une entente sur le choix des priorités de travail, un accord sur le type d’accompagnement dont le projet bénéficiera et une évaluation de sa mise en œuvre. Pour les associations, trois obstacles sont à vaincre : le morcellement des territoires qui a pour conséquence des associations agissant sur différents segments et aires de développement ; la segmentation verticale des champs d’activité (comment élaborer une action trans-sectorielle ?) ; la discontinuité des projets dans le temps. Le temps des politiques, de l’administration n’est pas nécessairement celui des projets et des populations qui cherchent des réponses à leurs besoins. Le temps des urgences n’est pas non plus celui des projets de développement.

Questions Comment les associations peuvent-elle faire pour rester actrices d’un projet de développement ? Les complexités administratives et territoriales leur pèsent et les épuisent. Existe-t-il une façon de faire reconnaître et financer le temps nécessaire aux associations pour s’entendre sur un projet collectif et pour constituer des réseaux ? Comment capitaliser et transférer les travaux et les expériences des associations ?

Constats

• L’interassociation au niveau de la commune est insuffisant pour couvrir tout l’échelon local. C’est de plus en plus au niveau intercommunal que se définissent la fiscalité et les financements. • Prendre du temps pour connaître chaque interlocuteur et ses projets peut s’avérer très exigeant. Pourtant, à plus long terme, c’est payant. Il devient alors beaucoup plus facile de comprendre ce qui se passe et d’intervenir. • Si on met en place un projet de développement, il est indispensable de prévoir un comité de pilotage et de suivi regroupant tous les acteurs du projet. Ainsi, un même niveau d’information et d’implication pourra-t-il être maintenu pendant toute sa durée. • La fin de l’actuelle politique de la ville est annoncée pour 2006. Qu’en est-il ? Les associations ont besoin de cette information pour déterminer si elles pourront s’engager dans des actions de formation et d’insertion en direction des habitants. Elles attendent une réponse.

La synthèse des contributions à ce séminaire ne peut être exhaustive. Constatons d’abord que nous sommes dans un état de tension entre deux modèles institutionnels : commune, département, état d’un côté et intercommunalité, région et Europe de l’autre. Si certaines associations ont commencé à s’adapter à ce nouveau découpage, ce n’est pas le cas de toutes qui n’ont parfois pas pris la mesure de cette complexité. Le département a plus de moyens que les régions qui s’est fait rogner les ailes : cet échelon devra compenser par son inventivité. Et, ce n’est pas toujours évident pour les associations de savoir quel est le niveau d’action le plus pertinent. Cela implique de connaître les spécificités de chaque échelon. D’autant plus qu’il existe parfois une variabilité des pertinences pour un même niveau.

Les associations déclarées ne sont plus depuis quelques années les seuls modes de regroupements agissants. On trouve des associations de fait, des collectifs qui ont du poids aussi. Les associations, plutôt que les ignorer, doivent prendre en compte ce niveau infra-associatif et voir comment elles peuvent s’articuler et travailler avec ces regroupements.

Les associations se retrouvent à parfois devoir choisir entre le global et le spécifique. Dans la décentralisation, ces deux éléments ne sont pas stabilisés une fois pour toutes, ils bougent. Elles doivent donc s’adapter à cette nouvelle réalité et « s’inscrire dans des territoires et des temporalités » mouvantes. Si leurs projets sont « un peu globaux » ils devraient permettre d’articuler des temporalités différentes. Déjà les temporalités ne sont pas les mêmes pour des groupes d’âge différents, comme les jeunes et les aînés par exemple.

(1) Cet article est une synthèse partielle des interventions de Jean-Pierre Worms (fonda), Jean-Pierre Duport (fonda), Georges Gontcharoff (revue Territoires), Henri Faure (fonda), Maurice Parodi (Collège coopératif Provence Alpes Méditerrannée) et des participants au séminaire « Acte II de la décentralisation : enjeux et conséquences pour les associations », organisé par la Fonda le 11 juin 2005. Les textes sont publiés dans « La tribune fonda » d’octobre 2005, n° 175. La revue est disponible à la documentation du CRVA.. (2) Exemple personnel de l’auteur de l’article.

II

Chronologie de la décentralisation, un résumé

• 1972 - 1983

 Possibilité de fiscalité directe locale dont les taux sont fixés par les conseils généraux et des conseils régionaux.
 Deux assemblées co-existent : le conseil régional et le conseil économique et social.
 La région devient collectivité territoriale, avec élections au suffrage universel.
 Suppression de la tutelle à priori sur les communes, les départements et les régions.
 Réduction des compétences des préfets.
 Adoption des lois relatives aux libertés des communes, départements et régions.
 Redécoupage des cantons.
 Les préfets deviennent des commissaires de la République qui représentent l’état dans les départements.
 Les présidents des conseils départementaux et régionaux ont désormais un pouvoir exécutif.
 Détermination de la composition et de fonctionnement des comités économiques et sociaux.
 Répartition des compétences entre communes, départements et régions.

• 1984 - 1991

 Définition des compétences, des ressources et des règles de fonctionnement des régions
 Première élection au suffrage universel direct des conseillers régionaux.
 Le niveau principal de la mise en œuvre de la politique sociale est le département.
 Relance de la coopération intercommunale (communauté de communes et de villes).
 Pause dans la décentralisation.

• 2002- 2004

 Relance de la décentralisation.
 Promulgation à Versailles de la loi constitutionnelle relatif à l’organisation décentralisée de la République.
 Adoption de la loi sur le référendum local et l’expérimentation.
 Adoption de la loi sur l’autonomie financière des collectivités territoriales.
 Décentralisation du Rmi et création du Rma (Revenu minimum d’activité).
 Adoption de la loi organique de la constitution relative à l’autonomie financière des collectivités locales.
 L’entrée en vigueur de la décentralisation est fixée au 1er janvier 2005.

Plusieurs sites sur Internet fournissent soit un résumé, soit une longue énumération des diverses étapes de la décentralisation, remontant parfois jusqu’à la Révolution française. A partir des mots « décentralisation » ou du site « vie-publique.fr/politiques-publiques/decentralisation » et des liens qu’il propose, il est possible de retrouver ces chronologies

III

Décentralisation : les objectifs de l’acte II

C’est l’acte II de la décentralisation qui a fixé le paysage de l’organisation de la France tel qu’on le trouve aujourd’hui. Son esprit et ses grandes lignes ont été dessinés lors des 26° Assises des libertés locales du 28 février 2002. Cette seconde étape de la décentralisation consacre l’importance des bénéfices qu’en tirent les régions et les départements. Elle permet de réformer l’état pour qu’il soit plus efficace et de renforcer la France décentralisée

Pourquoi décentraliser ?

Pour permettre à l’état de se recentrer plus efficacement sur ses missions premières, la décentralisation est un outil. Il ne s’agit pas d’une volonté de désengagement. L’état, exerçant ses missions régaliennes devient plus efficace au niveau central. La décentralisation doit lui permettre d’être un état stratège, régulateur et efficace dans ses missions de solidarité. Il doit devenir plus efficace au niveau local, puisque concentré sur ses responsabilités : la sécurité, la justice, l’éducation, l’emploi, la santé publique, la fiscalité, les éléments structurants à l’échelle nationale, l’équilibre entre les territoires et les interventions en cas de crise.

L’organisation de la France décentralisée

La nouvelle organisation de la France, qui figurera dans la Constitution, consacre la responsabilité des élus locaux sur des domaines de compétences nouveaux et/ou clarifiés.
 Cohérence et stratégie : les régions. De par leurs nouvelles compétences, elles dessinent les politiques d’orientation des hommes et des territoires, tels la formation professionnelle, l’action économique et les schémas d’aménagement.
 Gestionnaire des politiques de solidarité et des équipements de proximité : les départements. Leur vocation sociale est confirmée et renforcée : enfance, personnes âgées, personnes handicapées ou en situation d’exclusion. En plus des collèges, les départements deviennent responsables des autres équipements de proximité : routes nationales, politiques de l’eau, organisation de la gestion des déchets et du logement social en subsidiarité avec les agglomérations.
 Pour un lien citoyen et des services de proximité : les communes et leurs groupements. Les compétences seront exercées soit après transfert, soit testées par le biais d’expérimentations, soit déléguées par l’état.

Pour garantir la mise en œuvre de la réforme

Trois dispositions financières de principe sont prévues par la Constitution : tout transfert de compétences devra être accompagné des ressources financières que l’état y consacrait, ils seront financés par des transferts de fiscalité et la solidarité nationale et territoriale devra être garantie par des mécanismes de péréquation. Les personnels suivront les compétences, les modalités de transferts seront définies dans la concertation sur la base de garanties statutaires réaffirmées. La réforme décentralisatrice telle que la dessine le gouvernement est une réponse à plusieurs questions : question économique en stimulant la croissance, question sociale en privilégiant les relations de proximité mais également question politique en revitalisant la démocratie locale.

Source : données ou extraits du site Internet du CNFPT (www.cnfpt.fr).